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巴曙松等:房地產稅:從理論到實施中的機制設計

作者:子墨    欄目:財經    來源:西部熱線    發布時間:2018-05-01 14:52

巴曙松等:房地產稅:從理論到實施中的機制設計

編者語:

近幾年,房地產稅征收問題一直廣受關注,何時征收、怎么征收都充滿爭議,本文從如何征收問題、政策實施中的相關配套措施問題、房地產稅推出的時間與程序問題三方面出發對房地產稅征收問題進行解讀。敬請閱讀。

文/巴曙松;劉孝紅(中國銀河金融控股有限責任公司)

近年來,在建立房地產調控長效機制的討論中,房地產稅征收一直是一個廣受關注的話題,充滿了爭議。概括起來看,爭議主要集中在三個方面:一是合法性的問題,二是必要性問題,三是如何征收的問題。2018年以來,相關問題陸續定調。2018年“兩會”上,李克強總理在政府工作報告中提出“穩妥推進房地產稅立法”。“兩會”期間財政部副部長史耀斌透露,目前全國人大常委會預算工作委員會、財政部以及其他有關方面正在抓緊起草和完善房地產稅法律草案,房地產稅總體思路是“立法先行、充分授權、分步推進”,中國的房地產稅將從中國的國情出發來合理設計,參考國際上的制度共性,并給予特殊人群一定的減免。由此可見,房地產稅征收已經正式提上議事日程,離我們已經越來越近。

中國已形成了世界上人口最多的中等收入群體,擁有住房可以說是這個群體的基本特征,其中有相當一部分人在擁有住房的同時還需要繼續償還房貸。房地產稅作為一個新稅種,如何征收,何時征收,都直接關系到廣大公眾的切身利益。對于政策制定者來說,一個新稅種的推出或者舊稅種擴大范圍,理應當綜合平衡財政收入和支出的關系,進行宏觀層面的統籌規劃,以促進社會公平。基于上述考慮,本文將對如何征收房地產稅這一問題進行探討。

一、關于如何征收問題

如何征收房地產稅主要涉及四個方面:征收范圍、稅率標準、計稅基準、減免征范圍。“兩會”期間財政部副部長史耀斌已向公眾明確了征收范圍和計稅基準,即征收范圍包括所有的工商業住房和個人住房,按照評估值來征稅。關于稅率標準和減免范圍,預計按照“充分授權、分步推進”的原則,授權各地方政府根據各自的實際情況制定。從國際經驗看,在具體稅制設計時需要注意以下兩個問題。

1.稅率標準設置和減免范圍需要兼顧稅收籌集和民生保障

房地產稅主要作用是調節收入分配、籌集財政收入,并有助于逐步形成房地產市場的長期調控機制。

就籌集財政收入的功能來說,1994年分稅制改革后,地方政府財政支出缺口增加,在房地產市場持續高速發展的背景下,土地出讓成為彌補缺口的重要的收入來源。據中國指數研究院最新公布的《2017年全國300城市土地交易報告》數據顯示,2017年土地出讓總金額為40632萬億,同比增長38%。土地出讓金收入占財政收入的比重約40%,其中江西、重慶、江蘇和安徽的占比甚至超過60%。隨著城市的建設發展,新增土地規模會逐步受到控制,拆遷成本的上升也使得地方政府從土地出讓中獲得的收益比重會趨于下降;在房地產增量市場發展增速放緩的同時,土地出讓增速趨勢亦逐漸放緩,部分地區重點依賴土地財政支撐地方財政支出的模式不可持續。同時在防范化解金融風險,地方債務整頓和監管力度趨嚴的政策背景下,如何避免地方政府在基礎設施建設等方面大量投入而導致的債務償付危機,增加地方財政收入,是目前地方政府需要解決的現實問題。按照國際慣例,房地產稅作為地方稅來源,主要用于滿足地方政府提供公共服務的開支,如教育、醫療和社保等,受益的主體和納稅主體高度一致,因此,征收房地產稅是自然的選擇。

從國際上來看,美日的房地產稅是基層地方政府的主要稅收來源,用于居民所在區域的教育及公共服務的支出,體現了房地產稅的公益性。2015年,美國房地產稅占地方政府稅收72.1%,是第一大稅收來源;而日本房地產稅占市町村級稅收近40%,是地方稅收的第二大來源。

對應我國來說,在房地產存量市場越來越大的現實條件下,通過征收房地產稅,可以促使地方政府有一個穩定和持續的財政收入來源,以糾正這些年來各地政府過度依賴土地財政的情況。

另一方面,根據國際經驗,在所有國家的房地產稅制度安排里面,都有一些稅收優惠。如制訂一定的扣除標準,或者是對一些困難的家庭、低收入家庭、特殊困難群體給予一定的稅收減免等。對于我國來說,從房屋具有的基本的安居保障功能出發,在稅制設計環節,應當根據中國經濟社會階段性發展狀況,允許扣除一定的減免標準(免稅額),這種免征標準盡可能惠及最廣大的民眾群體,減輕他們的額外負擔,使他們過上安居生活。但是,若按照現有上海、重慶試點方案中確定較高的免征額,則實際上是達不到構建房地產市場長效機制、拓展地方稅源的效果的。

上海、重慶試點房產稅方案一覽表

上海

重慶

試點范圍

上海市行政區域

重慶市主城九區

征收對象

本地居民,家庭第二套及以上住房(包括新購的二手存量住房和新建商品住房)

非本市居民家庭在本市新購的住房

個人住房房產稅的征收對象為個人擁有的獨棟商品住宅,個人新購的高檔住房,在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套(含)以上的普通住房。未列入征稅范圍的個人高檔住房、多套普通住房,將適時納入征稅范圍。

計稅依據

試點初期,房產稅暫按應稅住房市場交易價格的70%計算繳納。

試點初期,暫按住房應稅市場交易價格繳納,待時機成熟時按市場評估價繳納。

稅率

應稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍(含2倍)的住房,稅率為0.4%

2倍以上的稅率為0.6%

獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房,稅率為0.5%

3倍(含)至4倍的稅率為1.0%;

4倍(含)及以上的稅率為1.2%。

免稅范圍

上海市居民家庭人均60平方米以內

一個家庭可對一套應稅住房扣除免稅面積,存量獨棟住宅為180平方米,新購高檔住房為100平方米

以上是上海、重慶兩個城市房地產稅的征收方案的主要內容。2016年上海房地產稅收入為171億元,僅占上海稅收收入總額5626.9億元的3%,重慶房地產稅收入為56.88億元,占本級財政稅收收入1438.4億元的4%。與此同時,2016年上海土地出讓收入高達1578億元,重慶為705億元。根據兩個城市的試點統計數據,房地產稅相對土地出讓收入顯然明顯偏低。

綜上,稅率標準設置和減免范圍需要平衡好稅收籌集和民生保障兩個目標,在盡量減輕居民額外負擔的同時,也要逐步促使房地產稅實現稅收籌集的功能。

2.方案設計要避免實際操作中的套利行為

房地產稅是在房屋保有環節進行征稅。由于稅收的剛性特征,它可以在滿足人們安居的合理需求的同時,通過增加房屋持有成本的方式抑制投資與投機需求,以及調節收入分配的功能。從供給端來說,可以提升房屋實際的安居使用效率,降低僅只是為了獲取房屋的資本增值所可能發生的空置率,從而提升全社會的資源配置效率。但如果方案設計不周,則可能適得其反。

一個重要方面是,在具體征收方案設計時需要盡量避免實際操作中的套利行為和扭曲現象。一種普遍的免征觀點是,對持有首套住房的安居性住房免稅,以體現房產稅的安居保障功能;對超過一定面積的住房進行累進征收,以體現多占用資源多納稅的收入與財富分配調節功能。然而,如果采用首套免征方案,則可能導致“假離婚”行為明顯上升,也可能出現部分群體通過房屋置換規避納稅義務,導致大戶型受到追捧,形成價格的剪刀差。如果采用人均面積減免,則將掩蓋實質上的不公平,因為面積上同質的住房可能存在較大的價值差異,而價值才是住戶更加關心的變量。就中心城市而言,中心豪華住宅樓與郊區一般住宅單價差異相當大,同等的面積減免而不考慮市場價格可能會加劇財富分配不均的狀況,這一點與房地產稅的預期功能定位是相悖的。

二、關于政策實施中的相關配套措施問題

盡管此前上海、重慶推出了房產稅試點,但其方案并沒有對現有房地產稅收體系進行任何變動。與之形成對照,從整個房地產稅體系看,當前的房地產稅并不是在現有稅收體系的基礎上推出的新稅種,而是對現行房地產稅制以及有關的收費體系的再設計,因此房地產稅的推出伴隨著現有房地產稅的梳理和歸并、以及合理化調整的過程。同時由于房地產稅的稅基確定復雜,需要建立完備的稅收征管模式,這樣才能夠使房地產稅征得到、征得公平。

1.現有房地產稅的梳理和歸并是推出房地產稅的前提

目前中國房地產稅主要在土地轉讓環節征收。主要稅費包括契稅、增值稅和企業/個人所得稅。在土地開發中,地方政府的主要收入來自企業繳納的土地出讓金(計入地方政府性基金收入)、土地增值稅和企業所得稅。存量房方面,由于目前房地產稅沒有全面實施,稅費主要集中在交易環節。目前交易環節稅費主要包括增值稅及附加、契稅和個人所得稅。除此之外,還有附加在土地上的各種各樣數不清名目的一些費用,都和房地產稅有關。

2003年,國家有關部門一度提出城鎮建設稅費的改革方案,明確了對不動產征收物業稅的改革思路,擬將現行的房地產稅、城市房地產稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費合并,轉化為房產保有階段統一收取的物業稅。但是鑒于物業稅的開征所牽涉的各方利益難以平衡,因而遲遲未有開征。

新推出的房地產稅需要首先對現行稅費體制中的稅費項目進行歸并和調整,以求更合理地反映房地產市場的稅收結構。

2.與房地產稅征管相關的“基礎設施”建設需要同步推進

房地產稅推出同時需要相關的配套改革和建設。從國際經驗看,目前已經開征房地產稅的國家基本都有一套相對完整、專業的不動產登記,或是配備強大的評估團隊。中國推出房地產稅前也需要做好相關的“基礎設施”的建設。

首先,房地產稅立法涉及房地產權屬登記的征信體系建設問題。必須建立起全國范圍內的、全覆蓋的居民(個人、家庭與單位)全面、清晰、準確、可核查的房屋產權登記的基礎數據庫。

其次,由于歷史遺留原因,現存房改房、福利房、央產房、軍產房、小產權房、經濟適用房、集資房、兩限房等不同類型的房屋,產權性質差別太大,需要統一界定。

第三,需要完成修訂《稅收征管法》,為依法治稅提供依據。迄今為止,中國的稅收主要是針對法人進行征收,即便是個人所得稅,也主要是通過單位財務部門代扣代繳,如果讓稅務局直接面對居民個人征收房地產稅,從起步階段看估計難度較大,如何有效地征收需要制定可行的辦法。

另外,政策落地后要建立房地產稅監督機構,建立納稅申辯制度,納稅人有途徑提出異議和申訴。以上這些工作都需要付出不少的人力成本、時間成本,需要充分做好相關準備工作。

值得注意的是,在房地產稅推出后,地方政府立法、司法與執法層面的理念、水平、能力、手段等方面的因素將是決定房地產稅能否能夠公平、公正地制定和執行,以及房地產稅立法目標最終能否實現的最重要因素。

三、房地產稅推出的程序和時間問題

“立法先行”是房地產稅推出的前提,另外,根據““充分授權、分步推進”的原則,在房地產稅法出臺后,具體實施細則的制訂和實施時間的選擇將交由地方政府執行。

1.按照“依法治國”、“稅收法定”的指導方針推進房地產稅立法

當前的房地產稅是根據國務院的暫行條例來進行征收的,不完全符合“依法治國”、“稅收法定”的指導方針。擬推出的房地產稅作為一個“新內涵”的稅種,其推出需要履行立法程序,而立法需要遵循法律的穩定性、連續性與廢、改、立相結合的原則,在修改、補充或制定新的房地產稅法時,應保持與原有稅法的承續關系,即將在原有稅法的基礎上,結合新的實踐經驗,修改、補充原有的稅法和制定新的稅法。

從立法程序上來說,主要包括法律草案起草、公開征求意見、國務院常務會議審議、全國人大常委會審議、全國人大或者常委會表決前的專家評審、全國人大常委會或者全國人大表決、表決通過后付諸實施等環節。

根據現有法律規定,經全國人大及其常委會授權,國務院有制定稅法實施細則、增減稅目和調整稅率的權力;經國務院授權,省級人民政府有本地區稅法的解釋權和制定稅收條例。根據“充分授權、分步推進”的原則,國務院可以充分授權各地方政府基于各自事權和財權的匹配性,資金渠道及相互間的影響,靈活制定征收方案。

2.按照分城施策、循序漸進的原則選擇推出時機

立法后的實施由地方政府結合實際情況具體實施,并且全面落地也將有一個循序漸進的過程。

房地產稅推出后對經濟帶來的影響是地方政府制定實施細則和選擇推出時機的重要考量因素。房地產稅是在房屋保有環節進行征稅,由于稅收的剛性特征,它首先可以通過增加房屋持有成本的方式抑制投資與投機需求,以此減少市場的總需求。一二線城市和三四線城市的房價相差很大,市場的供需矛盾也相差很大。這就要求地方政府在“充分授權”下,在房地產稅法基本框架下,根據推出房地產稅對當地房價帶來的影響,對土地出讓金收入的影響,以及銀行壞賬及營商環境的影響,相機推出。

反觀當前的進展,目前,中國的房地產稅立法可以說正處在第一步起草階段。環保稅從向國務院提交草案至人大常委會表決通過歷經兩年以上,至正式施行超過三年。參考環保稅立法程序,房地產稅立法至少還有關鍵兩步要走,即全國人大(常委)審議和表決通過階段,另外立法完成至正式實施中間仍有一段銜接期,因此預計房地產稅正式實施還需要一段時間。

因此,推出房地產稅是加快建立現代財政制度、理順中央和地方財政關系、優化中國稅制結構的重要舉措,在當前的環境下可以說是大勢所趨,同時這一舉措又和廣大人民的利益切身相關。為此,既要進行宏觀層面的統籌規劃,促進社會公平,又要做好相關配套措施,才能切實落到實處。(完)

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